CABOTAGGIO STRETTO DI MESSINA: PERCHE' VISICARO CHIEDE AL SINDACO ACCORINTI DI FARE RICORSO?

"L'istruttoria del provvedimento n° 25231 dell'11 dicembre 2014 dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato è incongruente e con evidente manchevolezze". A parlare è Saro Visicaro del Comitato La Nostra Città che chiede al sindaco di Messina, Renato Accorinti di avviare un ricorso al Tar del Lazio contro il suddetto provvedimento per garantire utenti e cittadini penalizzati da questa situazione.

Il Comitato La Nostra Città, presieduto da Saro Visicaro, ha inviato, lo scorso venerdì, una lettera al sindaco Renato Accorinti affinchè impugni il provvedimento n° 25231 dell'11 dicembre 2014 dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, riguardante i servizi di cabotaggio marittimo nello Stretto di Messina, presentando ricorso al Tar del Lazio. Secondo Visicaro "risulta opportuna la necessità di tutelare gli interessi dei cittadini per un così grave provvedimento assunto dall’Autorità Garante" soprattutto "per le evidenti incongruenze e manchevolezze contenute nell’istruttoria del procedimento". Pertanto, Visicaro ritiene necessario che il ricorso "sia predisposto e supportato da uno studio legale di comprovata capacità giuridico-amministrativa nazionale e/o da uno studio legale non già patrocinante delle società di traghettamento".

Riteniamo utile per i nostri lettori riportare qui di seguito parte sostanziale del contenuto dell'istruttoria I763 dell'11-12-2014 per avere un quadro più dettagliato della situazione e per comprendere, quindi, perchè Saro Visicaro chiede al primo cittadino di Messina di presentare ricorso avverso il provvedimento n. 25231. 

Antonella Di Pietro

I763 - SERVIZI DI CABOTAGGIO MARITTIMO STRETTO DI MESSINA

Provvedimento n. 25231

L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA dell’11 dicembre 2014;

CONSIDERATO quanto segue:

I. LE PARTI

1. Caronte&Tourist è la storica società privata di trasporto marittimo nello Stretto di Messina, operante da oltre quaranta anni. C&T presta il servizio di traghettamento di linea di mezzi gommati (automezzi commerciali e autovetture), e passeggeri (con e senza auto al seguito) sulle rotte Messina (Rada S. Francesco) - Villa San Giovanni e Messina (Tremestieri) - Villa San Giovanni. La società detiene partecipazioni, anche di controllo, in diverse società attive nel settore del trasporto marittimo, inclusi i comparti logistica e operazioni portuali, cantieristica navale, agenzie marittime, gestione di terminal. Nel 2012 il fatturato del gruppo C&T è stato di circa 145 milioni di euro.

2. RFI è il gestore dell’infrastruttura ferroviaria italiana, in virtù dell’atto di concessione di cui al D.M. 31 ottobre 2000, n. 138T, e successive modifiche e integrazioni, che disciplina i rapporti fra lo Stato (concedente) e RFI (concessionario). RFI è controllata da Ferrovie dello Stato S.p.A., holding dell’omonimo gruppo. Dal 1° giugno 2012, con l’avvio dell’operatività di Bluferries, l’unica attività di RFI nel settore navigazione è il traghettamento di convogli ferroviari, mediante navi ferroviarie (marchio Bluvia) che operano dal porto di Messina al porto di Reggio Calabria al fine di dare continuità al servizio di rete anche nell’isola. RFI ha realizzato nel 2012 un fatturato di circa 2,6 miliardi di euro.

3. Bluferries è la società a cui RFI, in data 1° giugno 2012, ha conferito il ramo d’azienda “Navigazione traghettamento mezzi gommati e passeggeri, con e senza autoveicoli”. Da tale data Bluferries è subentrata a RFI nell’offerta del servizio di traghettamento di linea di mezzi gommati (automezzi commerciali e autovetture) e passeggeri (con e senza auto al seguito) sulle rotte Messina (Porto) - Villa San Giovanni e Messina (Tremestieri) - Villa San Giovanni. Il capitale sociale di Bluferries, istituita nel 2010, è interamente detenuto da RFI. Il fatturato realizzato da Bluferries nel 2013 è stato superiore ai 18 milioni di euro.

4. Meridiano è una società che presta il servizio di trasporto marittimo nello Stretto di Messina per mezzi gommati (automezzi commerciali e autovetture) e passeggeri, sulle rotte Reggio Calabria-Messina (Tremestieri) e Reggio Calabria-Messina (porto). Il capitale sociale di Meridiano è così ripartito: il 10% è detenuto da Cesare Diano; il resto è posseduto da due società fiduciarie, Monte Paschi Fiduciaria (50%) e Aletti Fiduciaria (40%). Il fatturato di Meridiano nel 2012 è stato di poco superiore ai 7 milioni di euro.

5. Terminal TT è la società consortile, costituita il 20 ottobre 2005, che gestisce in concessione l’omonimo terminal, costruito nel 2006 e dedicato al traffico pesante di mezzi commerciali nello Stretto di Messina. Soci di TT sono C&T, Bluferries e Meridiano, ciascuno rispettivamente con una quota di capitale sociale pari al 33,3%.

6. Metromare è il consorzio che si è aggiudicato la procedura ristretta per l’affidamento del servizio di trasporto marittimo passeggeri con mezzi veloci nello Stretto di Messina, bandita dal Ministero dei Trasporti nel febbraio 2008. Il servizio Metromare ha preso avvio il 28 giugno 2010, su due tratte: Messina (porto) - Villa San Giovanni (con corse di venti minuti) e Messina (porto)-Reggio Calabria (con corse di trenta minuti). Il capitale sociale di Metromare è detenuto per il 40% da Bluferries. L’altro socio del consorzio, con una partecipazione del 60%, è Ustica Lines S.p.A. Metromare ha cessato la propria attività il 28 giugno 2013.

7. Ustica è una società che presta servizio di collegamento marittimo con mezzi navali veloci tra la Sicilia e le isole minori (Egadi, Eolie e Pelagie); fino al giugno 2013 Ustica ha operato nello Stretto di Messina attraverso il Consorzio Metromare; attualmente opera solo sulla tratta Reggio Calabria-Messina.

II. LE ATTIVITÀ ISTRUTTORIE SVOLTE

8. In data 2 luglio 2013 sono state effettuate verifiche ispettive presso le sedi delle società C&T, RFI, Bluferries, Meridiano, Ustica, Terminal TT, Metromare. Nel corso del procedimento sono state richieste informazioni alle società C&T, RFI, Meridiano, Bluferries, nonché all’Autorità portuale di Messina (di seguito anche AP Messina), alla Capitaneria di Porto di Messina, all’Autorità portuale di Gioia Tauro, alla Prefettura di Messina. Inoltre, sono stati sentiti in audizione: C&T, RFI, Meridiano, Bluferries, Metromare, Autorità portuale di Messina, Comune di Messina, FAI Sicilia Federazione Autotrasportatori Italiani Sicilia, AIAS-Associazione Imprese Autotrasportatori Siciliani. Le parti hanno ripetutamente esercitato il diritto di accesso agli atti del procedimento, a decorrere dal 29 agosto 2013.

9. A seguito di apposita istanza di partecipazione formulata ai sensi dell’articolo 7, comma 1, lettera b), del D.P.R. n. 217/1998, e dell’accoglimento della stessa da parte dell’Autorità, sono divenuti parte del procedimento il Movimento Consumatori, il Comune di Messina, l’Autorità portuale di Messina.

III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE

3.1 Premessa

10. L’istruttoria è stata avviata per verificare l’esistenza di un’intesa unica e complessa tra gli operatori attivi nel mercato del trasporto marittimo nello Stretto di Messina (merci, autovetture e passeggeri), volta alla concertazione sui prezzi e alla ripartizione del mercato e tale da sterilizzare l’ingresso dei nuovi entranti, anche alla luce dei significativi aumenti di prezzo registrati nel trasporto merci, autovetture e passeggeri.

11. Nel § 3.2 che segue si descrive brevemente il sistema portuale a servizio dello Stretto di Messina e viene illustrata l’attività degli operatori presenti sul mercato; il § 3.3 richiama le principali risultanze istruttorie con riguardo all’ipotesi di concertazione sui prezzi; il successivo § 4.4 si sofferma sulla prospettata ripartizione del mercato; in particolare, poiché nel corso del procedimento è emerso il ruolo decisivo del porto di Tremestieri nel trasporto merci (il più importante in termini di ricavi) sono stati svolti approfondimenti per verificare l’esistenza di eventuali strategie concertate poste in essere dai vettori, anche attraverso l’impresa comune Terminal TT, che gestisce l’omonimo porto, volte a dirottare i mezzi pesanti da Tremestieri agli altri porti di Messina, da cui partono le rotte più brevi e dunque più convenienti, con l’intento di ripartire il mercato.

3.2 Il sistema portuale e gli operatori nello Stretto di Messina

12. A servizio dello Stretto di Messina vi sono 3 punti di imbarco a Messina e 2 sul versante calabro. A Messina si trovano la Rada San Francesco-Messina Nord (di seguito anche RSF), gestita da C&T, il Porto di Messina ed in particolare la Stazione Marittima, in concessione a RFI, il Molo Rizzo e la Banchina Peloro siti nella zona commerciale ed infine il porto di Tremestieri-Messina Sud dedicato al traffico merci. Sul versante calabro vi sono il porto di Reggio Calabria, al cui interno si trovano la Stazione Marittima, gestita in concessione da RFI e ora usata per i mezzi veloci e la banchina Margottini (Meridiano), nonché il porto di Villa S. Giovanni (VSG) che ospita 8 scivoli: 4 gestiti da C&T in regime di concessione; 3 in concessione a RFI per le navi ferroviarie; la c.d. “invasatura 0” dedicata al trasporto gommato. A detta delle istituzioni competenti (AP Messina, Capitaneria di Porto) non risultano barriere di carattere amministrativo per l’accesso agli spazi portuali, posto che viene privilegiato l’uso libero e, laddove le infrastrutture sono assentite in concessione, sono di norma previste clausole che consentono l’accesso a terzi. Con riguardo al trasporto merci, per svolgere tale attività, data la regolazione vigente, è necessario poter accedere al porto di Tremestieri.

13. Le due rotte attive sullo Stretto, la rotta Messina-Villa S. Giovanni (ME-VSG) e quella Messina-Reggio Calabria (ME-RC) hanno lunghezza variabile a seconda del porto di partenza: per C&T e RFI/Bluferries le tratte più brevi sono quelle in partenza dai porti cittadini di Messina, viceversa, per Meridiano è più breve la rotta che parte da Tremestieri.

14. La quasi totalità dei ricavi del cabotaggio marittimo nello Stretto proviene dal trasporto di mezzi gommati, in particolare merci. C&T ha una quota di mercato particolarmente elevata nel trasporto autovetture (91,2%, a fronte del 6,7% e del 2,1% detenuti rispettivamente da Bluferries e Meridiano) e comunque importante nel trasporto merci (63,5% contro il 23% di Bluferries e il 13,4% di Meridiano) e passeggeri (61,7% a fronte del 35,6% di Bluferries e del 2,6% di Meridiano).

3.3 Le tariffe

15. Dagli accertamenti istruttori non sono emersi contatti e/o scambi di informazioni tra le parti in ordine alle politiche tariffarie, con la sola eccezione di quanto previsto nell’accordo di interlining per la gestione del voucher (v. infra § 19).

16. Con tali presupposti, le tariffe sono state esaminate tenendo conto della struttura oligopolistica del mercato, nonché della tipologia di servizio prestato e della relativa semplicità della struttura tariffaria (per i passeggeri, per le autovetture e in parte per le merci), fattori che rendono inevitabile un certo grado di trasparenza sulle condizioni di prezzo e sui quantitativi offerti e a determinate condizioni potrebbero favorire una certa correlazione nelle dinamiche tariffarie dei vettori come esito spontaneo del mercato.

17. Per quanto riguarda in generale il trasporto gommato, da documenti interni a RFI/Bluferries emergono evidenze del fatto che, in alcune occasioni, RFI/Bluferries (che dal gommato deriva la quasi totalità dei propri ricavi) ha fissato i prezzi in modo da mantenere un livello dei prezzi inferiore rispetto a quelli praticati da C&T. In generale, per le merci ciascun operatore differenzia le tariffe almeno in base alla lunghezza del veicolo, alla durata del biglietto e alla tipologia di merce trasportata (con prezzi più alti per le merci pericolose); Caronte&Tourist nel 2009 ha introdotto anche una differenziazione per fasce orarie. Ogni vettore adotta politiche promozionali, quali sconti quantità trimestrali (di importo variabile, anche a seconda del momento in cui si applica lo sconto, all’inizio o alla fine del trimestre), servizi di fatturazione agevolata, dilazioni di pagamento. Per il trasporto autovetture i prezzi sono differenziati a seconda del tipo di viaggio (solo andata o A/R) e della durata del biglietto. I prezzi di C&T risultano lievemente inferiori di quelli di Bluferries (dati di prezzo rilevati ad aprile 2014).

18. In relazione al trasporto pedoni con mezzi veloci, nel giugno 2010, al momento dell’avvio del Metromare, C&T ha aumentato le proprie tariffe sulla rotta ME-VSG allineandole a quelle di Metromare. C&T ha giustificato la sua iniziativa precisando che il core business della società è rappresentato dalle merci e che la presenza di un numero troppo elevato di pedoni sulle proprie navi riduce lo spazio a disposizione per i veicoli gommati oltre ad esporre la società al rischio di sanzioni amministrative da parte dell’Autorità marittima (quando il numero di passeggeri imbarcato è superiore a quello autorizzato). A giugno 2013 è cessata l’operatività del Consorzio Metromare, per una serie di ragioni così sintetizzate dalla società: “a una situazione di perdita in conto economico verificatasi già nel primo anno di attività a causa delle basse tariffe, si è aggiunta una modifica della regolamentazione fiscale riguardante il noleggio delle navi utilizzate dal consorzio: all’inizio del 2012, infatti, la normativa ha introdotto il pagamento dell’IVA sul noleggio delle navi utilizzate”. Lo stesso servizio, ma con un numero di corse inferiore, è attualmente prestato da Bluferries sulla rotta Messina-VSG e da Ustica sulla Messina-Reggio Calabria, in regime di proroga.

3.4 Il trasporto merci

19. Con riferimento all’ipotesi di ripartizione del mercato, nel corso del procedimento sono stati svolti accertamenti per verificare se gli operatori attivi nel trasporto merci, anche mediante l’impresa comune Terminal TT, abbiano agito di concerto al fine di ridurre l’uso del porto di Tremestieri a beneficio degli altri due porti cittadini, la Rada S. Francesco utilizzata da C&T e il porto di Messina usato da RFI/Bluferries, ripartendo così il mercato. L’istruttoria ha messo in evidenza, infatti, da un lato il progressivo sottoutilizzo del porto di Tremestieri, a vantaggio dei due altri porti cittadini, dall’altro la maggiore convenienza dei due armatori storici nell’usare tali porti, poiché da essi partono le rotte più brevi e meno costose, mentre il prezzo fissato da ogni armatore è unico a prescindere dalla rotta utilizzata. 

I principali fatti emersi sono descritti di seguito.

In via preliminare occorre richiamare brevemente le origini del Terminal Tremestieri. Operativo da aprile 2006, il porto nasce in seguito ad interventi straordinari di protezione civile  - intrapresi a partire da un DPCM del 2001 che ha dato poteri commissariali al Prefetto di Messina, trasferiti nel 2006 al Comune di Messina - con l’intento di risolvere la seria situazione di emergenza ambientale gravante sulla città: da Messina passa infatti circa il 60% dei mezzi gommati diretti dalla Sicilia al Continente. Con la costruzione del nuovo porto si mirava a trasferire l’intero traffico di mezzi pesanti che attraversano lo Stretto nella nuova area a sud, fuori dall'abitato e direttamente collegata alla rete autostradale. Sin dall’avvio, l’approdo è stato gestito dall’omonima impresa comune, partecipata paritariamente dai tre soci C&T, RFI (a cui è subentrata Bluferries il 1° giugno 2012) e Meridiano.

Il 30 marzo 2006 i tre soci hanno definito i reciproci rapporti sottoscrivendo un accordo c.d. di interlining che avrebbe dovuto avere natura temporanea “sino al completamento dei lavori di ampliamento dello scalo”, i quali “permetteranno una gestione disgiunta da parte di ciascuna impresa. Inoltre, la realizzazione di nuovi punti di ormeggio […] consentirà di aumentare il numero di accosti e quindi il numero di corse realizzabili”. A detta dei soci, data la scarsità di spazi disponibili la gestione congiunta del Terminal avrebbe consentito di massimizzare l’efficienza gestionale, permettendo in particolare di gestire le operazioni di imbarco a Tremestieri in modo centralizzato e in sequenza, così da imbarcare i mezzi commerciali sulla prima nave disponibile per la partenza.

20. Sin dal 2006 il Comune di Messina si è adoperato per rendere effettivo il trasferimento del trasporto merci nel nuovo terminal, adottando una serie di provvedimenti sulla viabilità urbana volti ad interdire il passaggio dei mezzi pesanti nel centro abitato, principalmente regolando l’accesso ai 5 svincoli autostradali utilizzabili per raggiungere gli approdi portuali e ad alcune zone del centro più esposte al traffico dei mezzi pesanti.

Da allora si sono susseguiti due regimi di regolamentazione all’accesso del “gommato pesante”.

Da aprile 2006 a fine ottobre 2013 si è avuto un regime caratterizzato dal principio generale di divieto di transito dei mezzi pesanti nel centro di Messina, a cui è stato però affiancato un sistema di deroghe applicabili nei casi in cui l’imbarco dei mezzi pesanti dal Terminal Tremestieri non fosse possibile o agevole. Per consentire l’accesso in deroga alle aree vietate i mezzi pesanti dovevano essere dotati di un contrassegno (c.d. pass) vistato dal “Dipartimento Mobilità Urbana” e consegnato agli autotrasportatori dall’impresa comune Terminal TT. Nel 2010 il Comune, per disincentivare ulteriormente il passaggio nel centro abitato, ha previsto ulteriori adempimenti a carico della società terminalista nella concessione delle deroghe e ha introdotto “Zone a traffico limitato” (ZTL) e un “ticket ecopass” a pagamento a carico degli autotrasportatori che attraversano le ZTL per recarsi agli imbarchi nei porti cittadini di Messina.

A ottobre 2013 l’amministrazione comunale ha esteso i divieti di transito, prevedendo un divieto di transito per 24 ore in corrispondenza delle aree di imbarco site in prossimità dei porti cittadini (porto storico e Rada S. Francesco) e divieti di transito – solo per alcune fasce orarie – in alcune strade che dagli svincoli conducono ai porti. 

Ciò nonostante, dati i problemi di operatività che affliggono il porto di Tremestieri, l’Amministrazione ha dovuto mantenere un sistema di deroghe. Da novembre 2013 non sono più previsti i pass cartacei; in base al nuovo sistema “il terminalista, previa comunicazione scritta alla polizia municipale, quando i tempi di attesa a Tremestieri sono eccessivi [può] dichiarare uno stato di “deroga” ai divieti, a cui corrisponde un intervallo di tempo (ad es. 1 ora, o 2 ore) nel quale i mezzi pesanti possono transitare negli svincoli vietati senza incorrere in sanzioni. In altri termini, il terminalista autocertifica (informando la polizia municipale) una situazione di deroga su specifiche fasce orarie, non sui singoli mezzi”.

Gli armatori, l’AP Messina e gli autotrasportatori hanno sottolineato come i controlli spettanti alla Polizia municipale per garantire il rispetto della regolamentazione sui transiti siano particolarmente complessi ed onerosi.

21. In questo contesto, come emerso dall’istruttoria, nel porto poco dopo l’apertura sono sorti numerosi problemi operativi che hanno determinato il progressivo insabbiamento di uno dei due scivoli, il quale per molto tempo non è stato utilizzabile; per alcuni periodi il porto è stato chiuso interamente. L’inizio dei problemi è fatto risalire all’anno successivo all’avvio del porto (Comune di Messina) o almeno al 2008 (C&T). I fenomeni periodici di insabbiamento hanno richiesto continui lavori di manutenzione dei fondali da parte di AP Messina, la quale si è dovuta attivare anche per ripristinare le strutture compromesse dal crollo del gennaio 2010. 

In questo contesto si è generato un contenzioso tra AP Messina e la società concessionaria Terminal TT: quest’ultima ha prima chiesto, senza ottenerla, la riduzione del canone concessorio e poi l’accertamento dell’inadempimento colposo di AP Messina, nei cui confronti l’impresa terminalista lamenta principalmente la non tempestività degli interventi.

In questo stato di cose, il tasso di utilizzo del terminal Tremestieri si è progressivamente ridotto, a beneficio degli altri porti cittadini, utilizzati in misura crescente per imbarcare i mezzi pesanti: il numero di accosti è diminuito sensibilmente, passando dai 66 accosti al giorno circa effettuati in situazioni di normale operatività, con entrambi gli scivoli funzionanti, a circa 13-14 accosti; solo nel settembre 2013, dopo l’insediamento della nuova amministrazione comunale, che ha promosso un tavolo tecnico tra i soggetti interessati, i vettori si sono impegnati a garantire almeno 32 accosti complessivi al giorno, anche a fronte dell’impegno del Comune a rafforzare i controlli in prossimità degli svincoli.

Nel primo anno di attività del terminal TT almeno l’80% dei mezzi gommati pesanti si è imbarcato dal Terminal Tremestieri, il resto era imbarcato dai porti cittadini. A partire dal 2008, le percentuali si sono capovolte sia per C&T che per RFI; Meridiano non ha approdi cittadini e dispone di una sola nave, per cui deve in ogni caso utilizzare il porto di Tremestieri.

22. In tale scenario si è reso opportuno verificare quanti, tra i mezzi pesanti che nel tempo si sono imbarcati nei porti cittadini - dunque in deroga alle normative comunali che impongono l’uso di Tremestieri - erano in possesso di pass rilasciato dalla società terminalista e dunque si trovavano in città perché dirottati dal porto di Tremestieri, e quanti si sono invece recati direttamente nei porti cittadini. Ciò in quanto i soci di Terminal TT, e in particolare C&T e RFI/Bluferries, potrebbero avere avuto un interesse a coordinarsi per imbarcare più mezzi del dovuto dai porti cittadini, utilizzando a tal fine l’impresa comune Terminal TT a cui spetta il rilascio dei pass. Infatti, come riconosciuto dagli stessi armatori, per C&T e RFI (ora Bluferries) è più conveniente utilizzare da Messina i propri porti cittadini, invece del Terminal TT, poiché essi sono più vicini al porto di Villa S. Giovanni; a tale minore distanza corrispondono costi di esercizio quasi dimezzati, secondo le stime dei vettori, soprattutto in ragione del minore costo del carburante e del personale, a parità di prezzo.

23. E’ stato quindi posto a confronto il numero totale di mezzi imbarcati da C&T e RFI/Bluferries nei rispettivi porti cittadini con il numero di mezzi in possesso di pass imbarcati in ciascuno dei porti suddetti. A tal fine sono stati utilizzati dati annuali e mensili forniti dalle parti che “trovano riscontro nel giornale nautico di cui all’articolo 103 cod. nav. che il comandante della nave ha l’obbligo di tenere e conservare e che assume efficacia probatoria ai sensi e per gli effetti dell’articolo 178 cod. nav.” Dai dati annuali, si evince che mentre è aumentata progressivamente la quota di mezzi pesanti imbarcati dai porti storici, a scapito di Tremestieri, la percentuale di mezzi pesanti imbarcati dai porti storici, in possesso di pass rilasciato dalla società di gestione Terminal TT (in deroga ai divieti di transito), non ha mai superato il 20% per entrambi i vettori. Solo nel 2010, e solo per C&T, la quota di mezzi in possesso di pass è stata superiore al 20%; ci si riferisce tuttavia ad un anno gravato da particolari criticità operative, a seguito della rottura, nel gennaio 2010, di parti importanti dell’infrastruttura. In sostanza, mediamente una quota molto elevata di mezzi pesanti (circa l’80%) è transitata e si è imbarcata direttamente nei due porti cittadini, senza passare per Tremestieri.

24. Non trova conferma l’ipotesi sottoposta a verifica che la società Terminal TT, a cui spettava il rilascio dei pass, abbia avuto un ruolo decisivo nel determinare il progressivo sottoutilizzo di Tremestieri, rilasciando un numero di pass superiore a quello previsto dalla puntuale applicazione della normativa comunale sui divieti di transito.

Alla luce degli accertamenti condotti, il ricorso crescente e massiccio ai due porti cittadini appare invece maggiormente legato all’operato degli autotrasportatori, condizionati dalle criticità operative del nuovo porto. Nel corso del procedimento i rappresentanti degli autotrasportatori hanno infatti evidenziato come nel contesto attuale, dati i gravi problemi di funzionamento di Tremestieri, i porti cittadini sono spesso l’unica opzione praticabile, a prescindere dal prezzo, soprattutto in considerazione del ruolo decisivo svolto dal fattore “tempo” nell’attività di autotrasporto. Infatti il “tempo massimo di impiego di lavoro consecutivo” (13 ore) previsto dalla normativa sull’autotrasporto include anche i tempi di attesa nei porti; tempi lunghi di attesa si cumulano con quello di guida e possono, ad esempio, obbligare l’autotrasportatore ad una notte di riposo, con notevole aggravio di costi del personale; inoltre gli autotrasportatori devono rispettare i tempi di consegna contrattualmente previsti, rischiando altrimenti pesanti sanzioni o addirittura che il carico non venga ritirato.
Secondo AIAS, pur di consegnare la merce in tempo, gli autotrasportatori, invece di sottoporsi alle lunghe file a Tremestieri, preferiscono recarsi direttamente nei porti cittadini, rischiando la contestazione di un’infrazione da parte della polizia municipale.

A detta dei rappresentanti degli autotrasportatori, con l’introduzione, da novembre 2013, del nuovo regime di transito che ha eliminato i pass cartacei, il numero di mezzi pesanti che rinunciano autonomamente ad imbarcarsi da Tremestieri potrebbe essere ulteriormente aumentato.

25. La situazione a Tremestieri è ancora problematica. Nei primi 6 mesi del 2014 sono state effettuate con una certa regolarità circa 30-35 corse al giorno; in circa il 20% delle giornate esaminate il numero delle partenze è stato inferiore, arrivando anche a dimezzarsi; per circa un mese, da metà gennaio 2014, l’intero porto è stato inagibile. Di norma, si è operato giornalmente in regime di deroga per circa il 20-30% del tempo di attività.
Ancora a metà 2014, funzionava un solo scivolo. Nelle previsioni di AP Messina i lavori per il rispristino di entrambi gli scivoli si dovrebbero concludere prima dell’aggiudicazione della nuova concessione.

A fine settembre 2014 è scaduta la concessione rilasciata nel 2010; a luglio 2014 AP Messina ha pubblicato il bando di gara per la nuova concessione, in relazione al quale l’Autorità, in data 11 luglio 2014, ha inviato una segnalazione ad AP Messina. Nella segnalazione l’Autorità ha evidenziato che le rilevanti problematiche strutturali che gravano sugli approdi del trasporto merci avrebbero potuto pregiudicare le possibilità di esito positivo di una gara e in generare sono suscettibili di condizionare seriamente gli assetti concorrenziali del mercato in questione. La gara è andata deserta.

IV. LE ARGOMENTAZIONI DELLE PARTI

26. Le parti interessate, segnatamente C&T, RFI, Bluferries e Meridiano hanno espresso le proprie posizioni nei termini che seguono.

27. In primo luogo, le parti si sono ampiamente soffermate sulla questione degli approdi, sottolineando che “il mercato del trasporto marittimo nello Stretto di Messina si configura […] come un mercato non saturo, aperto all’ingresso di ogni vettore” e hanno ribadito che “l’impresa comune Terminal Tremestieri S.r.l. e l’accordo di interlining […] sono “iniziative assunte per rispondere alle sollecitazioni delle amministrazioni centrali e locali” e “sono servite e servono tutt’ora a garantire la migliore possibile operatività del trasporto marittimo da Tremestieri”. Le parti hanno inoltre sottolineato i gravi problemi di malfunzionamento del terminal che ne hanno provocato la chiusura, parziale e talvolta totale, per lunghi periodi e hanno “determinato un incremento dell’utilizzazione degli approdi cittadini da parte dei mezzi pesanti”.

C&T ha sottolineato come “la volontà delle amministrazioni centrali e locali di dirottare tutto il traffico presso l’approdo di Tremestieri” abbia nuociuto alle attività imprenditoriali degli armatori. A detta di C&T, la società ha utilizzato correttamente il porto di Tremestieri; se in alcuni periodi vi è stata una non piena saturazione dell’approdo “ciò è dipeso unicamente da due ragioni, alle quali Terminal Tremestieri e C&T sono del tutto estranee:
a) la prima ragione è che vi è stata una mancata effettuazione dei controlli da parte del Comando della Polizia Municipale di Messina circa il rispetto da parte degli autotrasportatori dei divieti di transito;
b) la seconda ragione è che, mancando i controlli, sono stati gli autotrasportatori che hanno sempre preferito viaggiare utilizzando gli approdi cittadini […] utilizzati per decenni e che garantiscono un tragitto più breve. “Gli autotrasportatori neppure si recavano a Tremestieri, per ricevere eventualmente il c.d. pass […] ma prolungavano il percorso autostradale senza uscire allo svincolo “Messina Tremestieri” per uscire direttamente ad uno degli svincoli centrali: Messina Boccetta o Messina Centro. Quindi si presentavano direttamente agli approdi di Rada S. Francesco o Molo Rizzo”.

28. In secondo luogo, le parti hanno elencato le ragioni responsabili, a loro avviso, dei significativi aumenti dei prezzi registrati nel settore. Secondo C&T, tali aumenti, per il trasporto gommato (autovetture e merci) sarebbero “del tutto fisiologici e sostanzialmente determinati da una serie di fattori” che avrebbero comportato un aumento dei costi, oltre che dalla diminuzione dei traffici commerciali imputabile alla crisi economica.

Quanto ai pedoni, la decisione di aumentare e allineare i prezzi a quelli di Metromare nel giugno 2010 avrebbe costituito un’autonoma scelta imprenditoriale di C&T volta a “disincentivare l’eccessiva richiesta di trasporto dei pedoni”, posto che il core business della società è rappresentato dal trasporto merci.
Anche Metromare ha ribadito la propria estraneità all’intesa oggetto del procedimento, sottolineando in particolare che anche se il bando di gara definiva gli obblighi di servizio pubblico ma non il livello delle tariffe, esso richiedeva che le tariffe proposte dall’operatore aggiudicatario non potessero essere modificate in seguito. Peraltro “le tariffe di aggiudicazione furono riviste verso il basso, per esplicita volontà del Ministero dei Trasporti e su richiesta delle autorità locali (Comuni limitrofi)”.

Analoghe argomentazioni a giustificazione degli aumenti tariffari sono state proposte da RFI e da Meridiano. RFI ha ricondotto i propri aumenti anche alle perdite registrate; secondo RFI, fino all’avvio di Metromare i prezzi di RFI non consentivano la copertura dei costi, poiché erano stati previsti per “finalità sociali non coperte da un contratto di servizio” e per questo non erano più sostenibili dalla società. Meridiano ha anche sottolineato la sua natura di impresa low cost, specializzata nel trasporto merci e rivolta principalmente a una clientela di piccole-medie dimensioni.

29. Infine, a detta delle parti, non vi sarebbero evidenze sufficienti a conferma dell’ipotesi di sostanziale stabilità delle quote di mercato nel tempo.

V. IL MERCATO RILEVANTE

30. Secondo quanto stabilito da giurisprudenza costante, l’individuazione del mercato rilevante dipende dal tipo di indagine in corso: con riferimento alle fattispecie di intesa orizzontale come quella ipotizzata nel provvedimento di avvio, l’individuazione del mercato è dunque funzionale alla delimitazione dell’ambito nel quale l’intesa può restringere o falsare il meccanismo concorrenziale.

In questo casi, infatti, la definizione del mercato rilevante è successiva all’individuazione dell’intesa stessa, in quanto sono l’ampiezza e l’oggetto dell’intesa a circoscrivere il mercato interessato dall’illecito.

31. Nel caso di specie, il mercato rilevante è quello del trasporto marittimo di linea di mezzi gommati, sia mezzi commerciali che autovetture, e di passeggeri (con o senza veicoli gommati al seguito) sulle rotte operate nello Stretto di Messina.

VI. VALUTAZIONI

32. L’istruttoria è stata avviata al fine di verificare la sussistenza di comportamenti restrittivi della concorrenza adottati dalle società C&T, RFI, Bluferries, Meridiano, Ustica, Terminal TT e Metromare, specie di intesa in violazione dell’articolo 2 della legge n. 287/90 o dell’articolo 101 del TFUE volta alla concertazione sui prezzi e alla ripartizione del mercato e tale da sterilizzare l’ingresso dei nuovi entranti; con riferimento all’ipotesi di ripartizione del mercato gli accertamenti istruttori si sono soffermati in modo particolare sul ruolo dell’impresa comune Terminal TT nell’indurre il riscontrato sottoutilizzo dell’omonimo porto, a beneficio degli altri porti cittadini da cui partono le rotte più brevi e dunque più convenienti per i vettori, a parità di prezzo.
Tali approfondimenti sono risultati necessari poiché è emerso il ruolo cruciale del porto di Tremestieri per l’accesso al mercato del trasporto merci nello Stretto, il più importante in termini di ricavi.
Allo stato, infatti, non sono disponibili approdi alternativi idonei a soddisfare le esigenze di tutela ambientale che il Comune di Messina persegue anche attraverso un articolato sistema di divieti di transito per i mezzi pesanti; l’uso dei porti cittadini è invece ancora consentito ai soli vettori esistenti, seppur in via “emergenziale”, in mancanza di soluzioni soddisfacenti ai problemi di funzionamento del porto di Tremestieri.

33. In merito agli accertamenti su una presunta concertazione tra le parti in materia tariffaria, dalla documentazione raccolta nel corso del procedimento, come descritta nella parte in fatto, non emergono elementi sufficienti a confermare l’esistenza dell’ipotesi di concertazione avanzata nel provvedimento di avvio.

Al di là dei contatti tra i vettori, riconducibili alla gestione congiunta del porto di Tremestieri, non sono emersi infatti elementi aggiuntivi sufficienti a comprovare l’esistenza di una concertazione anticompetitiva tra imprese concorrenti e, al contempo, le condotte poste in essere dalle Parti sono suscettibili di una spiegazione alternativa alla concertazione posto che, anche alla luce delle caratteristiche strutturali del mercato tali condotte possono essere interpretate anche come frutto di autonome scelte individuali.

34. Quanto all’ipotesi di ripartizione del mercato, posta in essere attraverso un uso strategico del porto di Tremestieri da parte dell’omonima impresa comune, dagli accertamenti condotti è emerso che il contesto in cui hanno operato finora i vettori riflette la strutturale incapacità del nuovo porto di Tremestieri, nella sua attuale configurazione, ad accogliere l’intero traffico merci dello Stretto, come originariamente previsto al momento della sua apertura, nel 2006.

Il porto è stato progettato con un’unica via di accesso, la “chiocciola”, lunga 800 metri, che collega l’uscita autostradale con gli approdi veri e propri. In tale situazione, per una gestione efficiente del porto, anche disgiunta, si dovrebbe disporre di adeguati spazi a valle, in termini di aree di stoccaggio e/o di scivoli.
In realtà, come rilevato dalla stessa AP Messina, i lavori di ampliamento inizialmente previsti per raddoppiare il numero di scivoli (da 2 a 4) non sono stati ancora eseguiti né si è proceduto a predisporre un’area di stoccaggio sufficientemente ampia da consentire un più efficiente utilizzo, anche disgiunto, dell’infrastruttura da parte degli operatori. Laddove tali opere fossero realizzate, l’imbarco in sequenza dei mezzi sulla prima nave disponibile, previsto dall’accordo di interlining, sarebbe superfluo.

Le anomalie strutturali che gravano su Tremestieri hanno alterato in modo decisivo le condizioni del mercato del trasporto merci nello Stretto di Messina, ostacolando il pieno confronto concorrenziale tra i vettori (in presenza dell’accordo di interlining) e compromettendo le possibilità di un equo accesso al mercato da parte della concorrenza potenziale.
Già nel luglio 2014, constatata l’urgenza di intervenire per rimuovere le problematiche emerse, l’Autorità ha inviato una segnalazione ad AP Messina in occasione della pubblicazione del bando di gara per la nuova concessione di Tremestieri (scaduta a settembre 2014), invitando AP Messina ad assumere tempestivamente le misure strutturali necessarie a far sì che la gara si svolgesse in un contesto di effettiva apertura concorrenziale.
La gara è andata deserta; permane dunque l’esigenza di affrontare le gravi distorsioni strutturali che hanno alterato negli anni scorsi il normale funzionamento del mercato del trasporto marittimo merci nello Stretto di Messina, in modo da consentire un uso pro-concorrenziale dell’infrastruttura.

35. In tale contesto, dai dati acquisiti sui mezzi pesanti imbarcati dai porti storici, tra il 2006 ed il 2013, è emerso che in media meno del 20% di tali mezzi (una percentuale “fisiologica” ove si considerino i problemi operativi che da anni condizionano l’attività del nuovo porto) risultavano in possesso di pass rilasciato dalla società terminal TT e quindi erano stati dirottati dall’omonimo porto; gli altri mezzi pesanti si erano invece recati direttamente negli imbarchi storici, anche sfidando i divieti comunali. Alla luce di tali evidenze, si è escluso che l’impresa comune Terminal TT, d’intesa con le sue imprese azioniste, abbia avuto un ruolo determinante nel produrre il crescente e duraturo sottoutilizzo del terminal Tremestieri, a beneficio dei porti cittadini.
Infatti, considerata la cronica congestione del porto di Tremestieri (spesso utilizzabile solo in parte), molti autotrasportatori, che necessitano di minimizzare i tempi di trasporto complessivi, hanno ritenuto preferibile utilizzare i porti cittadini, a prescindere dai prezzi (e dal rischio di incorrere in sanzioni da parte della polizia municipale).

In altri termini, pur in un contesto caratterizzato da significative criticità di natura infrastrutturale, non risultano elementi sufficienti a confermare l’ipotesi di un coordinamento strategico tra i vettori - anche mediante l’impresa comune Terminal TT - finalizzato al sottoutilizzo di Tremestieri.

36. In conclusione, le informazioni acquisite nel corso dell’istruttoria non sono sufficienti a confermare l’ipotesi di violazione della normativa posta a tutela della concorrenza delineata nel provvedimento di avvio dell’istruttoria nel mercato del trasporto marittimo nello Stretto di Messina, e dunque per imputare condotte restrittive alle società Caronte & Tourist S.p.A. (C&T), Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (RFI), Bluferries S.r.l. (Bluferries), Meridiano Lines S.r.l. (Meridiano), Ustica Lines S.p.A. (Ustica), Terminal Tremestieri S.r.l. (Terminal TT) e Consorzio Metromare dello Stretto.

Tutto ciò premesso e considerato;

DELIBERA

che in base alle informazioni disponibili sono venuti meno i motivi di intervento nei confronti delle società Caronte&Tourist S.p.A. (C&T), Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (RFI), Bluferries S.r.l. (Bluferries), Meridiano Lines S.r.l. (Meridiano), Ustica Lines S.p.A. (Ustica), Terminal Tremestieri S.r.l. (Terminal TT) e Consorzio Metromare dello Stretto in relazione all’intesa contestata in violazione dell’articolo 2 della legge n. 287/90 o dell’articolo 101 del TFUE.

Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell’articolo 135, comma 1, lettera b), del Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), entro il termine di sessanta giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso.

Il presente provvedimento sarà notificato alle parti e pubblicato nel Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

Ai sensi dell’articolo 6, comma 6, del D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217, considerato il numero elevato dei soggetti che hanno presentato denunce o istanze utili all’avvio dell’istruttoria I763, la notifica del provvedimento di chiusura del procedimento I763 assunto dall’Autorità nell’adunanza dell’11 dicembre 2014 è effettuata tramite pubblicazione del presente avviso sul Bollettino dell’Autorità, pubblicato sul sito istituzionale.